Закон Минюста РФ, который благодаря средствам массовой информации стал известен как «Проект о вынужденной коррупции», наделал много шума из ничего, поскольку за кричащими заголовками умалчивается о причинах необходимости его принятия. В чем его суть?
Минюст предложил не наказывать за «вынужденную коррупцию«.
Предпосылки разработки законопроекта Министерства юстиции
В соответствии с Положениями раздела I Указа Президента РФ от 29.06.2018 № 378 «О национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы», Правительству было предписано в срок до 01 февраля 2019 г. представить предложения по внесению в законодательство РФ изменений, предусматривающих случаи, когда несоблюдение запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции, вследствие обстоятельств непреодолимой силы не является правонарушением. Чем собственно Министерство юстиции и занялось, причём попыталось сделать это аккуратно, чтобы не вызвать в свой адрес обвинений о попытках легализовать коррупцию, пусть и на бытовом уровне, как это подано многими критиками.
Сам проект представлен для общественного обсуждения сроком до 08 февраля 2019 г., а его содержание, безусловно, может вызывать много споров. Беда в том, что для общественности эта тема доведена в виде предложения освобождать от ответственности за взятки и иные коррупционные преступления. Хотя инициаторы проекта сразу же заявили, что «вынужденная коррупция» будет рассматриваться только в плоскости дисциплинарной ответственности, а доказывать «вынужденность» в уголовном суде никто не позволит.
Несправедливо и утверждение, что Россия тем самым делает шаг назад в борьбе с коррупцией. Действующее российское законодательство о противодействии коррупции является далеко не худшим среди зарубежных аналогов, однако стремление внести в него поправки в части защиты чиновников от обстоятельств непреодолимой силы свидетельствует об очевидных проблемах в правоприменительной практике. Например, когда незначительные нарушения в работе или предоставлении отчетности являются способом воздействия, а нередко и отстранения от должности неугодных управленцев.
С учётом обнародования последнего Индекса восприятия коррупции CPI (Corruption Perception Index) конкретизацию положений антикоррупционного законодательства можно только приветствовать. Индекс ежегодно формируется международным общественным движением Transparency International. По итогам 2018 г. Россия в очередной раз оказалась не в «лучшем свете», будучи определенной на 138 место с 28 баллами из 100.
Что значит «вынужденная коррупция»
Вообще идея определения понятия «вынужденная коррупция», которым пытается оперировать Минюст, не совсем удачна. Те разъяснения законопроекта о примерах освобождения от ответственности чиновников, нарушивших установленные правила, требования и запреты, очевидно свидетельствуют о том, что в них не идет речи о коррупции как таковой.
В России понятие этого крайне негативного явления впервые закрепил Закон № 273-ФЗ от 25.12.2008 «О противодействии коррупции». Согласно которому коррупцией признаётся «злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами». Коррупцией также признаются указанные выше действия, совершенные от имени или в интересах юридического лица.
По моему мнению, законодательное закрепление понятия «вынужденная коррупция» приведёт к уменьшению доверия населения к чиновникам. Ведь даже «условно позитивное» поведение государственных служащих будет всё равно оцениваться как коррупционное (пусть и вынужденно), подрывая тем самым их репутацию.
В зарубежных странах сложно найти примеры закреплённого понятия «вынужденная коррупция» и понять, что оно означает. В большинстве государств, которые добились наибольшего успеха в противодействии коррупции и реализации антикоррупционных стандартов, существуют схожие с Россией механизмы. Однако успех в борьбе с коррупцией не всегда, а чаще всего вообще не связан напрямую с уровнем запретов.
Объективными критериями успешности противодействия коррупции принято называть:
- высокий авторитет власти;
- нетерпимость в обществе к проявлениям коррупции;
- высокий уровень правовой культуры среди населения;
- широкий общественный контроль;
- подлинную независимость органов по расследованию фактов коррупции; стабильно работающую систему мониторинга работы чиновников;
- доверие общества и государства к работе этических комиссий и принципам, на которых строятся соответствующие этические кодексы.
Там, где антикоррупционные модели признаны наиболее эффективными, важнейшее значение приобретает прозрачность и публичность работы этических комитетов и комиссий, а также тщательное закрепление рекомендаций по принятию решений в этически спорных ситуациях. Именно в этом направлении российская антикоррупционная политика явно отстает.
Понятие непреодолимой силы (форс-мажор), которое предлагается использовать для оправдания чиновников, никоим образом не может быть связано с заведомой противоправностью их поведения. При этом речь, скорее всего не будет идти о непреодолимой силе в том понимании, которое форс-мажору придается в гражданском законодательстве (военные действия, стихийные бедствия, эпидемии и прочие чрезвычайные обстоятельства). Ведь действие непреодолимой силы – это прежде всего, событие как юридический факт, тогда как коррупционное проявление – это всегда деяние (действие или бездействие).
Проект Минюста предполагает закрепление на законодательном уровне условий, при которых несоблюдение отдельных требований антикоррупционного законодательства по независящим от государственного служащего обстоятельствам не должно влечь для него мер ответственности. Именно при таких условиях Минюст хочет отменить наказание за «вынужденную коррупцию».
Хочу обратить внимание, что примеры событий, при которых чиновник будет освобожден за нарушение антикоррупционных правил, в проекте не приводятся, а представить себе такой исчерпывающий перечень очень сложно. Несмотря на это предполагается, что в законодательстве будут перечислены конкретные примеры «вынужденной коррупции», освобождающие от применения мер юридической ответственности.
О чем же может идти речь при конкретизации положений проекта? С учётом разъяснений, данных представителями Министерства юстиции, противоправность поведения чиновника будет исключаться при обнаружении форс-мажора в таких вопросах, как:
- декларирование доходов служащего и членов его семьи (например, злоупотребление правами одного из членов семьи или явные технические ошибки);
- конфликт интересов на государственной службе (или в правоохранительной деятельности) между близкими родственниками в отдаленных местностях;
- нецелевое расходование денежных средств в целях предотвращения или ликвидации последствий ЧС и ЧП;
- организация государственных или муниципальных закупок у единственного поставщика либо иные нарушения контрактной системы.
Ключевым мотивом, оправдывающим действия чиновника, в данном случае должны стать общественные, а не частные интересы.
Если государственный или муниципальный чиновник, допуская нарушение антикоррупционного законодательства, не действует в интересах себя, своих родственников или определенного круга физических или юридических лиц, а наоборот, его действия оправданы общественным или государственным интересом, то о какой «вынужденной» коррупции может идти речь?!
Будет ли данный закон работать?
Обсуждение проекта Минюста в принципе на сегодня невозможно, поскольку он не наполнен каким-либо содержанием, а об идее разработки механизмов освобождения от ответственности стало известно еще в июне 2018 г., когда был обнародован президентский национальный план противодействия коррупции.
Следует заметить, что содержание проекта закона должно быть заполнено таким образом, чтобы исключить двоякое толкование нормативных предписаний, а перечень примеров допустимого (позволительного) поведения, и самих обстоятельств непреодолимой силы, был максимально подробно описан и был исключительным, не допускающим расширенного трактования.
В таком случае, этические комиссии по рассмотрению нарушений в сфере антикоррупционного законодательства смогут в условиях открытости принимать объективные и справедливые решения, освобождающие действительно добросовестных чиновников от какой-либо ответственности, но в то же время выявляющие лиц, которые могли бы использовать форс-мажор в корыстных интересах.
Автор статьи: Алексей Нянькин, адвокат, старший партнер Адвокатского бюро «Нянькин и партнеры».
